Методы и формы административного надзора, осуществляемого органами внутренних дел.

Методы и формы административного надзора, осуществляемого органами внутренних дел

Формы и методы административного надзора являлись предметом исследований многих ученых-административистов. Рассмотрение данной проблемы, актуальной для административного надзора, возможно лишь с учетом ее научной разработки в масштабах управления в целом.
В административно-правовой науке сложилось довольно стройное учение о формах и методах управления, хотя это вовсе не исключает определенной спорности в некоторых ее аспектах. Отношение ученых-административистов к основным методам управления в основном имеет больше общих моментов, чем различных. Основные различия прослеживаются в варьировании классификации форм и методов:

Во-первых, в соответствии с предметом данного исследования поиск форм и методов сужается до пределов конкретной деятельности. Становится возможным и рациональным избирательный подход к разработанным в юридической науке концепциям форм и методов. Это объясняется тем, что любая конкретная деятельность в структуре управления в данном случае административный надзор как отдельная функция или обособленная задача значительно уже управления в целом, а, следовательно, располагает ограничениями в сравнении с числом форм и методов реализации. 

Во-вторых, субъекты административного надзора осуществляют свои полномочия в пределах отношений власти-подчинения, в которых и выступают в качестве властной стороны. Это дает основание говорить о том, что административно-правовой метод является определяющим в системе методов административного надзора и для избрания конкретных форм данной деятельности.

Следовательно, в этом и есть суть правильного подхода к пониманию форм и методов административного надзора как прикладному отражению теоретических разработок общих начал управления.

Методы управления не есть главный показатель содержания той или иной деятельности по управлению. Методы лишь дополняют общую характеристику этой деятельности. И в данной связи видится, как не имеющая достаточных оснований, попытка отождествления функции и метода управления категорий близких, но не тождественных.

Их различие заключено не только в том, что метод престает перед нами как средство-способ осуществления функции, что свидетельствует о его «вторичности». Для реализации практически любой функции по управлению необходим определенный набор методов. Причем методы повторяются для различных функций, варьируется лишь их иерархия: для одной функции основными методами будут, например, морально-политические, для другой - административно-директивные и тому подобнее. Однако при этом сохранится их суть. Очевидно, что важно видеть неизменность сущностного содержания методов. Они выступают как унифицированные элементы механизма управления с теми модификациями в каждом отдельном случае, которые диктуются спецификой самой функции. Таковым представляется соотношение методов управления и его функции.

Административный надзор в сфере управления практически реализуется его субъектами с помощью определенного набора методов. Избирательный подход здесь необходим, и это диктуется особенностями задач-функций каждой из подсистем управления. В целом для государственного управления характерно использование широкого спектра методов. Очевидно, что чем богаче набор методов, тем эффективнее управленческое воздействие на соответствующие объекты, их системы.

Система функций управления, обеспеченная соответствующими методами, объективно «способна» достигнуть желаемых результатов ее целей.
Важно отметить, что хотя в выборе методов и проявляет себя субъективный фактор, хотя и имеется возможность поиска рациональных для каждого случая способов воздействия на управленческий объект, все же одним из основных факторов, определяющих эти возможности субъекта смысл и содержание задач органа. Однако какими бы методами ни пользовались субъекты административного надзора, они так или иначе, черпают их из «арсеналов» управленческих методов, что свидетельствует об их идентичности, их единстве в главном.
Предваряя рассмотрение конкретных методов надзорной деятельности полиции в сфере охраны общественного порядка, представляется важным отметить следующее.

Развитие функции административного надзора в системе государственного управления вообще и управления в сфере охраны общественного порядка в частности, осуществляется путем комплексного обеспечения этой деятельности. Проявляется оно в том, что субъекты надзора выступают не только в качестве органов, наблюдающих за состоянием объекта и применяющих в необходимых случаях меры принудительного характера, направленные на поддержание соответствующего правового режима объекта, они выполняют и значительную организационную работа. Эта сторона функционирования органов административного надзора в системе полиции отражает общую направленность правоохранительной деятельности в РФ, в характеристике которой значительное место занимает профилактическая работа. Черты этого направления в полной мере присущи деятельности полиции. Для нее, как и для входящих в ее подсистему органов административного надзора, профилактика правонарушений, ее организационное обеспечение являются одной из главных задач в обеспечении установленного правопорядка в стране.¹

Вышеизложенное позволяет сосредоточить внимание в данном исследовании на тех методах надзора, которые исходят из основных методов административного права, т.е. убеждение и принуждение как основных методов (способов воздействия на внешнюю среду), где и реализуется функция административного надзора.

Убеждение состоит в воздействии на сознание и волю людей с целью добровольного соблюдения ими норм права, регулирующих общественные отношения в сфере внутренних дел, правопорядка.

Принуждение проявляется в том, что воздействие это предполагает одностороннее юридически обязательное предписание, исполнение которого гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства.

Необходимо иметь в виду, что на первом плане выступает убеждение, а затем принуждение. На базе соотношения методов убеждения и принуждения можно выделить иные специальные методы административного надзора: морально-политические; организационные; административные; экономические.

Морально-политические методы по существу представляют собой наиболее широкий набор способов агитационно-массового воздействия, объектами которого являются: все население страны, должностные лица звена управления.

Специальными же объектами идеологического, воспитательного воздействия по отдельным направлениям надзорной деятельности выступают реальные и потенциальные участники конкретных общественных отношений.
Весьма важно отметить, что в деятельности субъектов надзора, функционирующих в системе полиции, правовая пропаганда занимает особое место. Видимо ее следует оценивать как одну из главных форм профилактики правонарушений, ибо в какой бы форме не проводились мероприятия предупредительного характера, они всегда своим содержанием имеют агтитационно-пропагандистскую направленность.

Здесь, как нигде более, проявляют себя методы убеждения, направленные на воспитание у людей уважения к праву вообще и к нормам, регулирующим конкретные общественные отношения, в частности.

Методы деятельности субъектов надзора, проявляющие в организационном воздействии на охраняемые общественные отношения, составляют особую группу. Это воздействие по своему характеру не является всегда властным в отношении адресата. В значительной степени оно реализуется в рекомендациях органов надзора, в процессе методической помощи при налаживании каких-либо работ органами отраслевого управления.²

Практически организационные методы применяются в деятельности всех органов административного надзора, входящих в систему полиции.

Очевидно, что игнорирование организационных методов приводит к ослаблению взаимодействия субъектов надзора и общественных формирований по охране общественного порядка.

В теории административного права выделяются четыре группы мер административного принуждения:³

1) Административно-предупредительные меры применяемые в целях предупреждения правонарушений или наступление опасных последствий (например, административный надзор за лицами освобожденными из мест лишения свободы, введение карантина, прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности, проверка документов, удостоверяющих личность и другие);

2) Административно-пресекательные меры применяются в целях пресечения правонарушения так, например, административное задержание, приостановление работы предприятия, учреждения при нарушении правил их функционирования, запрещение эксплуатации транспорта, применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия);

3) Меры административно-процессуального обеспечения применяются в целях установления личности нарушителей, обнаружение доказательств и создание условий для полного, всестороннего и объективного рассмотрения дел о правонарушении, так, например, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов и другое;

4) Меры административной ответственности применяются за совершение административного правонарушения в целях наказания и воспитания лица, совершившего такое правонарушение, а также общего предупреждения правонарушений (например, предупреждение, штраф, административный арест, лишение специального права, предоставленному гражданину (право управления транспортным средством, права охоты), исправительные работы и другое).

Кроме известных в теории и практике мер административного принуждения, можно предложить меру административного пресечения в виде приостановление деятельности лицензии, которая изымается у поднадзорного объекта и может, возвращена ему после устранения всех недостатков указанных субъектом надзора. Приостановление деятельности лицензии внешне похожа на приостановление деятельности предприятия, но разница здесь заключается, в том, что приостановление деятельности лицензии, временно запрещает те действия, на которые необходимо иметь разрешение, в, тоже время, другие мероприятия предприятие может совершать (например, кадровые вопросы, материально-технического обеспечения и другие).

Очень важным условием нормального функционирования деятельности субъектов административного надзора является контроль за надлежащей работой субъектов административного надзора, а также подбор, обучение исполнителей, которые непосредственно осуществляют административный надзор.

Контроль за деятельностью субъектов административного надзора осуществляет начальник Органов внутренних дел или его заместитель начальник полиции общественной безопасности, который может осуществлять как впроцессе повседневной работы, так и при проверке поступившей жалобы на деятельность субъекта административного надзора. Также руководитель отраслевого подразделения обязан осуществлять контроль за деятельностью своих подчиненных работников в целях недопущения нарушения прав и свобод со стороны конкретных работников.

Исходя из вышеизложенного, следует, что не менее важным является подбор, обучение исполнителей, которые непосредственно осуществляют административный надзор. К условиям надлежащего выполнения надзора конкретными исполнителями, относится высокая квалификация, наличие глубоких знаний, необходимых для осуществления административного надзора (как юридических, так и технических) и умение применять их на практике и некоторые другие условия, исходя из конкретных обстоятельств.

Формам административного надзора, как и методам, присуще те же признаки, что и формам управления вообще. Так же, как и для управления, формы надзора являются внешним выражением содержания осуществляемой деятельности. Очевидно, что процесс реализации компетенции органов надзора в системе государственного управления и, в частности, управление в сфере охраны общественного порядка заключается в практическом применении тех конкретных форм, которые отвечают содержанию и целям административного надзора. В соответствии с этим формы надзора различны по своему целевому назначению.⁴

Особого внимания заслуживают те из них, которые непосредственно связаны с компетенцией субъекта надзора, исходя из существа конкретных его полномочий.
Следовательно, вполне допустима классификация форм надзорной деятельности, при которой они могут быть сгруппированы в одном ряду с компетенцией. В этом случае формы могут быть представлены как обеспечивающие:

- деятельность в связи с регулированием соответствующих общественных отношений;

- собственно надзорную деятельность;

- применение административно-правовых санкций или юрисдикционную деятельность.⁵

Классификацию форм административной надзорной деятельности можно представить следующим образом:⁶

- участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления;

- разработка нормативных актов отраслевого управления;

- издание нормативных актов в порядке надзора;

- издание индивидуальных актов административного надзора;

- проведение непосредственных организационных и организационно-политических мероприятий.

Рассмотрим предложенную классификацию более подробно. Участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления представляет собой такую форму деятельности органов административного надзора, которая содержит ряд особенностей, лежащих в основе отличий надзорной деятельности от любой другой, осуществляемой в рамках государственного управления. Процессу исполнительно-распорядительной деятельности всегда присуще правотворчество.

Это объясняется необходимостью более оперативного регулирования динамичных управленческих отношений. Законы и иные акты органов государственной власти, устанавливая самые общие нормы и правила поведения, не могут обеспечить быстрое реагирование на изменяющиеся общественные отношения и охватить все стороны общественной и государственной жизни. Кроме того, органы управления и входящие в их систему субъекты различных видов управленческой деятельности (субъекты надзора) есть не только постоянно, но и оперативно действующая часть государственного аппарата, на них возложена задача регулирования соответствующих общественных отношений в форме издания нормативных актов.

Особенностью органов административного надзора как субъектов специальной деятельности является их ограниченное правотворчество. В сложившейся практике правового регулирования в сферах административного надзора его субъектам отводится в основном роль подготавливающей инстанции.

Особенно это заметно в деятельности субъектов надзора в системе полиции. И, прежде всего потому, что изолированно от органов отраслевого управления они не представляют собой системы в общепринятом смысле, а являются частью отдельных звеньев территориальных органов полиции. Субъекты надзора вместе взятые есть совокупность субъектов-правоприменителей.

Нужно отметить и то, что в системе полиции поднадзорные объекты и их правовые режимы отличны друг от друга. Регулирование групп общественных отношений не только по сферам надзора, но и внутри них различно, носит определенно специфический характер. И несмотря на то, что надзор в каждой из сфер в системе полиции существенным образом отличен, как различны и поднадзорные объекты, все же можно говорить и присущих данной деятельности общих формах правотворчества.

Для органов административного надзора характерно лишь участие в разработке нормативных актов, издаваемых либо органами законодательной, либо исполнительной власти. Вклад органов надзора в правовое регулирование соответствующих общественных отношений достаточно заметен. Являясь главными субъектами правоприменительной деятельности в закрепленных за ними сферах общественных отношений, органы административного надзора аккумулируют весь опыт их правового регулирования. Именно они выступают наиболее компетентными звеньями государственного аппарата по определенному кругу вопросов, в частности, по проблемам правового регулирования отдельных социальных процессов, происходящих в жизни общества и государства.

Следует отметить, что деятельность по совершенствованию соответствующих правовых институтов является постоянной для органов административного надзора. Именно они в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации являются стороной инициативной в основных стадиях правотворчества. Это служит достаточным основанием для вывода о наличии у органов надзора форм деятельности, через которые ими реализуется правотворческая функция.

Особое место в деятельности органов административного надзора занимает их участие в разработке общих правоустанавливающих актов управления, ибо на практике они являются не только инициаторами принятия актов, главными их разработчиками, но и обеспечивают их реализацию на практике. Все акты, издаваемые Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам административного надзора, разрабатываются органами надзора.
Разработка нормативных актов отраслевого управления представляет собой особую форму правотворчества, в значительной мере отражающей специфику административного надзора в системе полиции. Эти особенности связаны с видовым разнообразием надзорных объектов, что дает возможность говорить о сферах надзора как об обособленных группах общественных отношений. Их правовое регулирование осуществляется по направлениям, отраженным в предложенной классификации форм деятельности субъектов надзора в системе полиции.

Таким образом, вместе с организационными мероприятиями, осуществляемыми в процессе внутреннего управления системы органов административного надзора, внешняя реализация рассмотренных форм, а точнее соответствующих групп полномочий, по существу и обеспечивает все направления административного надзора в полиции.