«Парламент Российской Федерации качество принимаемых законов и эффективность лоббизма».

«Парламент Российской Федерации: качество принимаемых законов и эффективность лоббизма».

В течение последних двух десятков лет российская государственность находится на стадии реформирования. Развитие политических, социальных, экономических, политических, культурных связей и отношений для ее легитимации, требует формального закрепления. В связи с этим определённо можно говорить о том, что приоритетным направлением является процесс издания закона, процедуры его подготовки, разработки и принятия. Более того, ввиду того, что Российская Федерация является демократическим правовым государством, каждый принятый закон должен отвечать интересам большинства при учёте мнения меньшинства. При внесении законопроекта необходимо ответить на ключевой вопрос, способен ли будущий закон оперативно и качественно адаптироваться в законодательной среде современного российского государства и покажет ли он свою эффективность в реалиях нашего времени? Актуальность теоретического и практического изучения законодательного процесса заключается, в первую очередь, в развитии и претворении в жизнь демократических принципов в РФ.

Существует мнение, что «правовая действительность свидетельствует об отсутствии урегулировании правом широкого круга общественных отношений»¹. Это в свою очередь говорит о том, что законодательный орган должен приложить максимум усилий для устранения данной проблемы. Вместе с тем стоит отметить, что в 2017 году Государственная дума седьмого созыва приняла 427 законов, что составляет более одного закона в день. При этом остаются подлежащие рассмотрению законопроекты прошлых лет в количестве 2020. К 2018 г. за два года работы было принято 1020 законов². Таким образом, возникает вопрос о качестве закона, принимаемые законодательным органом.

На сегодняшний день данный вопрос до сих пор остаётся весьма актуальным. Что необходимо сделать, чтобы улучшить качество законодательного процесса? Необходимо ли модернизировать процесс законотворчества? Более того, актуальным является вопрос принятия социально-значимых законов. Все ли социально-значимые законы в действительности являются таковыми? Является ли лоббистская деятельность негативным фактором в законодательном процессе? Насколько эффективно и прозрачно работают механизмы лоббизма, и какую роль играют в жизни общества? Все выше поставленные вопросы имеет особую актуальность на сегодняшней день как в теоретическом, так и в практическом аспекте.

В первую очередь, необходимо определить сам институт. Законодательный процесс представляет собой процедуру внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в юридическую силу федеральных и федеральных конституционных законов³. Иными словами законодательный процесс является определённой процедурой, состоящей из полноценных стадий, планомерно сменяющих друг друга, результатом чего законопроект обретает форму закона и наделяется юридической силой.

Несомненно, действующий законодательный процесс осуществляется в условиях невысокой развитой экономической и социальной сферы общественной жизни, что в свою очередь создаёт определённые препятствия для нормального и эффективного функционирования законодательного органа. То есть, на наш взгляд, существуют объективные причины, при которых законодательный орган вынужден решить указанную выше проблему, связанную с многочисленными пробелами в праве, путём быстрого принятия многочисленных законов, в рамках которых налицо различные внутренние коллизии. Естественно, качество подобных законов оставляет желать лучшего. Более того, актуальным является и вопрос компетентность и уровень профессионализма касательно каждого принятого закона по конкретному предмету.

Возникает вопрос, что мы должны понимать под качеством закона? Ответ на данный вопрос даёт профессор В.И. Червонюк: «под качеством закона можно понимать совокупность свойств, обуславливающих его пригодность удовлетворять определённые потребности как общества, так и отдельной личности соответственно его назначению и природе права»⁴. Таким образом, качество закона определяет его адекватность, применимость к современным реалиям и способность удовлетворить потребность адресатов. Уже на этапе на этапе подготовки законопроекта должна быть определена качество будущего закона, его эффективность применения и социальная значимость⁵.

Возвращаясь к статистике принятых законов, необходимо проанализировать законодательную деятельность органов законодательной власти в условиях развития современной России.

В 1996 г. в рамках работы первого полноценного созыва Государственной Думы было принято 258 законов при 832 внесённых законопроектов. Таким образом, за одно пленарное заседание в среднем рассматривалось 5,99 законопроекта, принималось — 3,69. Показатели работы Государственной Думы второго созыва были идентичны первой. Начиная с 2000 года, показатели были теми же, но постепенно возрастали. Однако Государственная Дума четвёртого и пятого созыва резко увеличила количество рассмотренных и принятых законов: за одно пленарное заседание было рассмотрено 10,5 и 12,36  и принято 4,2 и 6,2 закона соответственно⁶. Таким образом, увеличение темпа возрастало в разы.

Своего апогея достигла Государственная дума шестого созыва. При внесённых в 2014 г. 1668 законопроектов, было рассмотрено 1234. После дальнейшей обработки было принято 555 законов, что в совокупности составляет 1,5 закона в день. Именно поэтому Государственной Думе шестого созыва было присвоено название «взбесившийся принтер». Однако на этом процесс не был приостановлен. В дальнейшем было принято 584 закона. Таким образом, за данный промежуток времени количество принятых законов выросло почти в три раза.

Председатель Федерального Собрания Государственной Думы седьмого созыва Вячеслав Володин на выступлении по итогам весенней сессии отметил, что основной приоритет в рамках правотворчества является «повышение качества законотворчества, эффективность представительных полномочий, совершенствование форм парламентского контроля»⁷. Вместе с тем, по словам председателя, первостепенная задача парламентских слушаний заключается в рассмотрении наиболее социально значимых инициатив. Так, были приняты законы: о бессрочном продлении бесплатной приватизации жилья, о национальной платежной системе и карте «Мир», о реновации жилого фонда Москвы, о гражданстве, о борьбе с провоцированием подростковых суицидов и с суррогатным алкоголем»⁸. Безусловно, данные законы являются социально значимыми.

Однако возникает вопрос, все ли принимаемые законы имеют социально значимый характер? Необходимо обратить внимание на наиболее остро обсуждаемый законопроект о повышении пенсионного возраста, что стало предметом общественного резонанса. «Главная задача законопроекта – обеспечить устойчивость и финансовую стабильность пенсионной системы на долгие годы вперёд. А значит, не только сохранение, но и рост доходов, пенсий нынешних и будущих пенсионеров»⁹. Данная цитата принадлежит Президенту РФ В.В. Путину в своем послании, приуроченное обращению к народу 29 августа 2018 года. По мнению Экс-Председателя Правительства РФ, Д.А. Медведева, в случае отсутствия изменений в пенсионной сфере может возникнуть окончательный дисбаланс между работающими людьми и людьми пенсионного возраста, в результате чего государство физически не сможет исполнить свои обязательства касательно выплаты пенсий. Действительно, накопительная система по определённым критериям может лучше показать себя в сравнении с распределительной. Однако на наш взгляд, в первую очередь должен быть дан ответ на вопрос, связанный с трудоспособностью, а именно: смогут ли люди с учётом повышения пенсионного возраста в предпенсионном возрасте физически выполнять работу? Иными словами, сохранится ли трудоспособность населения, и как это может отразиться на состояние здоровья пенсионеров? Ответ на данный вопрос сможет дать лишь практика и время. Тем не менее вопрос остаётся открытым, и, на наш взгляд, население может столкнуться с большой проблемой в плане трудоспособности и здоровья уже в предпенсионном возрасте.

Таким образом, неоднозначным является вопрос о необходимости принятия социально-значимого закона, касающегося повышения пенсионного возраста. На наш взгляд, подобные законы являются квази- или даже антисоциальными.

Возвращаясь к вопросу о большом количестве принятых законов, Вячеслав Володин подчеркнул, что Государственная Дума последнего созыва в первый же год своей работы приняла 427 законов, что меньше на 157 по сравнению с прошлым годом. Основная причина данного явления объясняется повышением качества работы законодательного органа при рассмотрении очередного законопроекта¹⁰. Действительно, было принято меньше законов, однако проблема остаётся нерешённой. При этом, несмотря на то, что в РФ созданы сложные парламентские процедуры прохождения законопроекта, количество принимаемых законов остаётся весьма высоким, что говорит о наличии серьёзных пробелов в законодательстве РФ.

Ключевой причиной низкого качества принимаемых законов лежит в высокой скорости их разработки и принятия. Так, в 2017 г. Центр стратегических разработок подготовили доклад на тему «Статистический анализ федерального законодательства», в рамках которого был проведён детальный анализ законотворчества в период с 1994 по 2016 годов. Основной акцент был поставлен на больших количествах поправок, что в свою очередь создаёт нестабильность российского законодательства. Так, согласно докладу: «постоянные поправки вызывают нестабильность ключевых законодательных актов. Полученные результаты показывают, что большинство действующих кодексов Российской Федерации меняются чаще одного раза в год. Более того, у ряда кодексов – Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, Земельного, Лесного и Уголовно-процессуального кодексов период стабильности не превышает одного месяца»¹¹. Таким образом, это говорит о том, что необходимо более тщательно подходить к самому процессу принятия законов, детальное и всестороннее изучение законопроектов, с целью устранить возможные дефекты и пробелы законов. Тем самым это лишит необходимости вносить поправки в будущем. Вместе с тем, предлагается развивать институт парламентской дискуссии в процессе рассмотрения законопроекта. Однако для этого необходимо расширять конкуренцию партий внутри парламента. На сегодняшний день в Государственной Думе РФ 7 созыва 336 депутатских мандатов закреплены за представителями партии Единой России, что является подавляющим абсолютным большинством. Тем самым, по сути, исключает в принципе возможную конкуренцию оппозиционных сил. В связи с чем в современной реалиях данная идея остаётся в подвешенном состоянии. Тем не менее, важно отметить, что согласно новой редакции Конституции РФ, Президент РФ наделяется правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона¹². Данный механизм, действительно, позволяет своевременно выявить возможные несоответствия, что может благотворно отразиться на качестве принятия законов. Однако вопрос о том, как часто президент будет пользоваться данным правом, остаётся отрытым.

Вместе с тем, говоря о законотворчестве, законодательный процесс требует высокого уровня профессионализма и правовой культуры субъектов, участвующих в данной деятельности. Не стоит забывать, что орган законодательной власти, в частности парламент, является представительным органом, который выражает интересы, в первую очередь, народа, тем самым претворяется в жизнь народный суверенитет, который в свою очередь является первичным по отношению к государственному суверенитету. Таким образом, депутаты Государственный Думы должны осуществлять роль слуг народа. Осуществляется ли данная задача в действительности?

Е.М. Шульман, российский политолог, специалист по проблемам законотворчества отмечает, что значительную часть права законодательной инициативы проявляет исполнительная власть. Как правило, большинство идей возникает у членов Правительства, которые в дальнейшем различными путями лоббируют данный проект. В подтверждении данных слов, стоит обратить внимание на высказывание депутата Государственной Думы шестого созыва Дмитрия Гудкова: «если раньше здесь еще были какие-то дискуссии и Дума сохраняла хотя бы минимальную самостоятельность, то этот созыв уже абсолютно, на 146 процентов, зависит от президента и правительства. Парламента как института власти больше не существует»¹³. Таким образом, можно ли говорить о том, что мы живём в демократическом правовом государстве, в котором реально соблюдается принцип разделения властей?

На наш взгляд, законодательный (представительный) орган власти должен попытаться действительно сделать акцент на качестве рассмотрения закона, превалирующее значение которого будет строиться исходя из объективной необходимости и реальной способности удовлетворить потребности всего общества. Контроль и влияние со стороны исполнительной власти безусловно существует и будет существовать. Однако законодательный орган также обладает рычагами контроля и воздействия на исполнительный орган. Правительство РФ обязано предоставлять ежегодные отчёты о результатах своей деятельности, в том числе Государственная Дума вправе осуществлять дополнительные запросы Правительству РФ по определённым вопросам¹⁴. Именно данные полномочия могут способствовать фильтрации законопроектов. Путём запросов и заслушивании ежегодных отчётов, парламент может делать вывод, принятие каких законов действительно обусловлено складывающейся обстановкой в стране, какие же, наоборот, не имеют существенной значимости. Более того, если будут выявлены частые лоббистские действия по продвижению законопроектов, которые не имеют особой необходимости, либо могут привести к финансовым правонарушениям, Государственная Дума вправе выдвинуть вотум недоверия Правительству РФ, что является серьёзным сигналом для Правительства РФ и в целом для населения. Таким образом, на наш взгляд, законодательный орган может и должен пользоваться всеми своими возможностями для целесообразной реализации своей деятельности, в частности представление интересов народа.

Другой вопрос касается лоббистской деятельности в законодательном процессе. Как известно, нередко законопроект готовится по прямому поручению отдельных представителей бизнеса и предпринимательства, финансовых групп, с одновременной разработкой определенной стратегии продвижения подготовленного законопроекта в рамках законотворчества.

Институт лоббизма на сегодняшний день имеет как позитивный, так и негативный оттенок. В положительном ключе лоббизм рассматривается как «право общества, его структур (политических партий, бизнеса, профсоюзов, общественных объединений и ассоциаций и др.) воздействовать на избранные властные структуры»¹⁵. Однако данный институт у многих ассоциируется с такими негативными явлениями, как коррупция, продвижение интересов определённых элитарных групп, не связанных с интересами большинства.

Одним из путей выявления и пресечения теневого лоббирования может выступить публичная организация обсуждения наиболее проблематичных вопросов. В качестве подобных организаций можно выделить круглые столы, открытые парламентские слушания, научные конференции с привлечением к обсуждению представителей различных политических и социальных групп, научной общественности¹⁶, обязательное придание огласки результатов научных исследований в средствах массовой информации для всеобщего обозрения. Это в свою очередь приведёт к обеспечению гласности деятельности законодательного органа. Таким образом, данный способ может способствовать расчистке законопроектов по степени их необходимости и значимости.

С другой стороны, как уже было указано выше, лоббизм имеет положительный характер, связанный с продвижением конкретных частных интересов. Данный интерес может охватывать не только небольшой группы людей, но и всего общество или её части. Именно благодаря инструментам лоббизма, гражданское общество имеет возможность активно взаимодействовать с органами государственной власти, что, несомненно, является почвой для претворения в жизнь идеи правового государства в РФ. Для этого предусмотрены различные правовые механизмы, такие как: коллективные петиции, народная правотворческая инициатива, выражение мнения представителями общественности на парламентских слушаниях. Парламент в свою очередь является представительным органом народовластия и должен, в первую очередь, продвигать интересы, обусловленные сложившимися потребностями в обществе.

Однако, как показывает практика, формы лоббирования зачастую остаются вне поля зрения общественности, в связи с чем наводит на определённые сомнения в его законности. Это говорит о том, что в России существует острая необходимость урегулирования лоббизма на законодательном уровне. Это в свою очередь позволит нивелировать латентные механизма лоббирования, создать прозрачность деятельности лоббистов и искоренить возможные коррупционные схемы. Ключевым на сегодняшний день является вопрос о том, когда данный закон будет претворён в жизнь в отечественном законодательстве. Как отмечает заместитель председателя комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный, закон о легализации института лоббизма в РФ в рамках борьбы с коррупцией создаст конкретные рамки для деятельности лоббистов. Однако не стоит забывать, о том, что данный законопроект потребует серьёзные проработки для вступления закона в силу. Так, по словам депутата «после распада СССР пять раз вносились законопроекты о легализации лоббизма, но каждый раз они не получали положительного развития»¹⁷.

Таким образом, сложившийся в России законодательный процесс является сложным государственно-правовым феноменом, который постоянно исследуется. На сегодняшний день проблематика качества законодательного процесса и лоббизма имеет ряд существенных проблем, которые негативно отражаются на демократическом принципе развития общества и государства в целом. В первую очередь должен решаться вопрос качества рассмотрения закона и объективная необходимость его принятия. Теоретически законодательный процесс может функционировать на достаточно высоком и эффективном уровне. Однако в условиях сложившихся реалий современной российской государственности, в частности бюрократизма, достаточно тяжело претворить замыслы законодателя в жизнь. Тем не менее законодательная власть является самостоятельной ветвью власти, которая представляет интересы народа. Ключевым приоритетным направлением работы законодательной власти заключается в повышении качества принимаемых законов, в частности при рассмотрении законопроектов, их обсуждению с участием экспертов, институтов гражданского общества. Именно законотворчество играет важную роль и имеет удельный вес в нашей жизни. В тоже время, создав надёжный, прозрачный и действующий механизм лоббизма, а также его правовое урегулирование в определённой степени позволит устранить существующие проблемы. Законодательный процесс, в свою очередь, сможет заработать в том виде, в котором определено его истинное предназначение.

Библиография

Нормативные правовые акты

Конституция РФ от 12.12.1993 г. (с учётом поправок и изменений, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 14.03.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2021. – № 7, ст. 4398.

Научная и учебная литература

Васьковский, Е.В. Курс гражданского процесса. Т. 1. Субъекты и объекты процесса, процессуальные отношения и действия / Е. В. Васьковский. – М.: Тип. Бр. Башмаковых, 1913. – 691 с.

Статьи в периодических изданиях

Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования. // Журнал российского права. 2007. №2. – С. 13-19.

Астафичев П.А. Баланс конституционных полномочий государственных органов в федеральном конституционном процессе. // Ленинградский юридический журнал. 2012. № 4. – С. 391-395.

Бекмурадов К.А. Лоббизм как основной фактор воздействия на процесс развития парламентских процедур. // Актуальные проблемы российского права. 2019. №8(105). – С. 75-85.

Борискова И.В. Современный законодательный процесс Российской Федерации. // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. №5. – С. 6-11.

Горобец В.Д. Некоторые информационно-правовые механизмы совершенствования законотворческого процесса. // Государственная служба и кадры . 2019. №3. – С. 24-27.

Зелепукин Р.В. Новые формы лоббистской деятельности // Государственно-правовые исследования. 2020. №3. – С. 315-317.

Казарян А.Г. Анализ лоббистской деятельности и её взаимосвязь с коррупцией. // Эпоха науки . 2019. №20. – С. 391-395.

Магомедов Р.Ю. Лоббистская деятельность в законодательном процессе: негативный и позитивный аспекты. // Право и современные государства. 2015. №1. – С. 47-53.

Пронина М.П. Эволюция законодательного процесса на пути к правовой модернизации российского государства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 4. – С. 23-25.

Червонюк В.И. Качество закона: современная концепция и проблемы демократизации. // Юридическая техника. 2014. №8. – С. 488-503.

Диссертации и авторефераты

Куксов Д.О. Особенности законодательного процесса в Российской Федерации: проблемы теории: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ярославль, 2004. – 15 с.

Интернет-ресурсы

Комсомольская правда. Личные финансы URL: https://www.kp.ru/putevoditel/lichnye-finansy/pensionnyj-vozrast-v-rossii/ (дата обращения 21.11.2018 г.)

Московский комсомолец. Политика. Официальный сайт московского комсомольца. URL:https://www.mk.ru/politics/2015/09/28/beshenstvo-printera-gosduma-stala-prinimat-v-tri-raza-bolshe-zakonov.html (дата обращения 09.03.2021 г.)

Официальный сайт Российское агентство правовой и судебной информации URL: http://www.rapsinews.ru/legislation_news/20170210/277762393.html (дата обращения 10.03.2021 г.)

Российская газета. Власть.URL: https://rg.ru/2017/07/23/gosduma-podschitala-priniatye-za-god-zakony.html (дата обращения 05.03.2021 г.)

ТАСС URL: https://tass.ru/politika/5981098 (дата обращения 12.03.2021 г.)