Гринкина Екатерина Николаевна
Grinkina Ekaterina Nikolaevna
Магистрант
MasterDegreestudent
Московский финансово-промышленный университет «Синергия»
Moscow Financial and Industrial University «Synergy»
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗЧИКА
LEGALSTATUSOFTHESTATECUSTOMER
Аннотация: В статье рассматривается правовой статус государственного заказчика.
Ключевые слова: закупочная деятельность, государственный заказчик, поставщик, организация закупок, государственный контроль, регламентация.
Abstract:The article discusses the legal status of the state customer.
Key words: procurement activities, state customer, supplier, procurement organization, state control, regulation.
Главным фигурантом процесса закупочной деятельности выступает государственный заказчик, представляя публичные интересы государства, приобретая товары и услуги для государственных нужд.
На сегодняшний день легальное определение понятия «государственный заказчик» закреплено непосредственно в Федеральном законе от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Федеральный закон № 44) [1].
Так, согласно п. 5 ч. 1 ст. 3 Федерального закона № 44: «государственный заказчик – государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», публично-правовая компания «Единый заказчик в сфере строительства», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки».
Государственный заказчик является одним из ключевых участников общественных отношений, возникающих в процессе функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Действующее законодательство закрепляет легальное определение понятия «государственный заказчик», из содержания которого следует, что отличительными признаками данного субъекта являются следующие обстоятельства:
1) принадлежность к государству (государственный характер);
2) действие от имени государства;
3) наличие полномочий по принятию бюджетных обязательств;
4) осуществление закупок [5].
Элементы, вроде процедуры установления и прекращения полномочий, исполняемые функции и решаемые задачи, права и обязанности, ответственность и т. д., обычно входят в правовой статус субъектов права. Но, учитывая разнообразие субъектов, которые могут выступать в роли государственного заказчика, достаточно трудно изучить все эти компоненты в рамках одного исследования, поскольку они проявляются в разных последовательностях, исполняют разные функции и решают разные задачи. В то же время, в рамках общественных отношений, которые складываются в процессе работы контрактной системы в области закупок для государственных и муниципальных нужд, они обладают одинаковыми правами и обязанностями.
Основная задача государственных заказчиков ‒ это организация закупок, которая выполняется через формирование, утверждение и поддержку расписаний․ Реализация этой функции контролируется отдельным положением, утвержденным автономным решением Правительства РФ[2]․ В такие расписания обязательно должны входить следующие сведения:⁚ идентификационные коды закупок, наименование товара и (или) обозначения позиций закупок, размер финансирования закупок, условия (периодичность) планируемых закупок, информация о публичных обсуждениях по закупкам, и т․д․
В рамках ч. 8 ст. 16 Федерального закона № 44 регламентированы случаи, при наступлении которых на государственных заказчиков возлагается обязанность по внесению изменения в содержание планов-графиков [1].
Каждая закупка государственным заказчиком должна быть обоснованной, тем самым накладывая на него долг его проверки. Как вытекает из пункта 1 ст. 18 Федерального закона № 44, обоснованная закупка- это то, что происходит в соответствии с требованиями ст. 19, 22 того же данного закона. Прежде всего, среди упомянутых статей акцент делается на нормировании в области закупок, то есть на формировании требований к продукции, задачам, услугам, получаемым заказчиком, и (или) стандартных расходах на поддержание функций государственных институтов, регулирующих органы внебюджетных общественных фондов[6].
В ч. 2 этой же статьи указано: «Под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Хотя всеобщие нормы стандартизации, как указано в пункте 3 статьи 19 Федерального закона № 44, определяются Правительством РФ (например, общие требования для процесса разработки и применения нормативных актов по стандартизации, общие правила для установления требований к определенным категориям продукции, задач, услуг и т.д., приобретаемых заказчиками), на практике, государственные заказчики самостоятельно утверждают спецификации для товаров, которые они закупают, включая положения, относящиеся к потребительским свойствам, максимальным ценам и дополнительным характеристикам. В данном случае есть несколько проблем[7].
Во-первых, сама система, согласно которой государственный заказчик определяет заявленные требования для приобретаемых им изделий, представляются нелогичными, так как они утверждают твердую базу для бесконечных коррупционных действий, связанных с насаждением чрезмерно высоких стандартов к закупаемым товарах․ Таких примеров в практических обстоятельствах более чем достаточно ⎻ например, одним из наиболее ярких эпизодов, ставшим «достоянием общественности», является приобретение ФГУП «Торговый дом «Кремль» табачных продуктов на сумму, превосходящую 19 миллионов рублей, где, не углубляясь в стоимость закупки, сам акт такой закупки вызывает большие подозрения.
С другой стороны, Правила по определению условий для разнообразных категорий товаров, операций и объектов, приобретаемых заказчиками, созданные и санкционированные Правительством РФ, характеризуются своей неопределенностью. В целом, в этих Правилах отсутствуют любые ясные рекомендации, преимущественно касающиеся таких аспектов, как свойства потребителей и пиковая оценка ⎼ все эти элементы определяются независимо государственными заказчиками на уровне организации [3].
Проще говоря, Правила по определению предпосылок для различных типов товаров, процессов и услуг, предоставляемых заказчиками, созданные и согласованные государственным аппаратом Российской Федерации, отличаются нечеткостью. В сущности, эти Правила не включают в себя каких-либо четких требований, преимущественно связанных с такими характеристиками, как потребительские свойства и предельная цена ⎼ все эти характеристики устанавливаются самостоятельно государственными заказчиками на уровне структуры[5]
В третьих, нельзя не отметить и изменившиеся правила обоснования закупок. В частности, ранее обоснование представляло собой отдельный документ, форма которого была утверждена ныне утратившим силу постановлением Правительства РФ от 05.06.2015 № 555 [. Однако с 01.01.2020 данный документ утратил силу, в связи с чем с указанной даты необходимость в составлении обоснования (как отдельного документа) отпала, несмотря на то, что сама процедура обоснования закупок никуда не делась.
Таким образом, указанные обстоятельства неизбежно влияют на всю систему управления процессом закупок: на сегодняшний день ключевую функцию в этом направлении выполняет аудит, осуществляемый Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-учетными структурами в соответствии со статьей 98 Федерального закона № 44. Однако до настоящего времени не было установлено никакого законодательного управления, которое бы определяло процедуры данного аудита [4].
В общем, подчеркнутые проблемы, по нашему мнению, ведут к злоупотреблениям со стороны государственных заказчиков при формировании условий для приобретаемых ими продуктов, создают ситуацию, способствующую коррупционным нарушениям и необоснованному распределению бюджетных ресурсов, уменьшают эффективность государственного контроля в рассматриваемой области, что требует незамедлительного решения.
В силу требований п. 3 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279, план-график формируется в форме электронного документа (исключение составляют лишь закупки, товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну) по утвержденной форме, затем утверждается посредством подписания усиленной квалифицированной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика (срок утверждения составляет 10 дней).
После утверждения плана-графика в отношении него осуществляется государственный контроль в порядке, регламентированном ч. 6 ст. 99 Федерального закона № 44. Порядок осуществления такого контроля регламентирован положениями отдельного постановления Правительства РФ[1].
В конечном итоге, наступает момент, когда государственный заказчик реализует своё право выбирать способ определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В данной части, в соответствии с п. 24 Федерального закона № 44, они имеют право определиться либо с конкурентными способами, либо с приобретениями у единственного поставщика. Диапазон конкурентных способов изложен в подпункте 2 параграфа 24 Федерального закона № 44. В Перечне конкурентных способов у них есть шанс выбрать между открытыми и закрытыми методами. Однако, в определенных обстоятельствах, осуществление закупок через торги является обязательным (например, в ситуации, указанной в подпункте 6 параграфа 24 Федерального закона № 44) [5].
Если же товары, работы или услуги не включены в перечни, указанные в ч. 6 ст. 24 Федерального закона № 44, осуществление закупок посредством проведения аукциона является правом государственного заказчика. На этом же этапе государственный заказчик имеет право на заключение соглашения о проведении совместного конкурса или аукциона. Содержание такого соглашения регламентировано положениями ч. 2 ст. 25 Федерального закона № 44, а порядок заключения – положениями гражданского законодательства с учетом требований Федерального закона № 44. На организатора совместного конкурса (аукциона) возлагается ряд дополнительных обязанностей, к числу которых ч. 3 ст. 25 Федерального закона № 44 отнесены:
– создание комиссии по осуществлению закупок;
– размещение в ЕИС необходимой информации и документов, касающихся определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
– направление обращения о согласовании проведения закрытого конкурса, закрытого аукциона в соответствии с требованиями, установленными ч. 2 ст. 72 Федерального закона № 44;
– направление приглашения о принятии участия в совместном закрытом конкурсе или закрытом аукционе (включая составление документов, предусмотренных Федеральным законом № 44 для случаев проведения закрытого конкурса или закрытого аукциона);
– утверждение и предоставление документации о закупке, разъяснение положений извещения об осуществлении закупки, а также документации о закупке;
– осуществление иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом № 44.
В соответствии со статьей 27 Федерального закона №44 государственный заказчик вправе ограничивать участие в отборе поставщика (подрядчика, исполнителя). В этих ситуациях они должны указывать в объявлении о закупке соответствующее ограничение вместе с обоснованием его причин [7].
Отдельный блок полномочия государственного заказчика связан с составлением извещения об осуществлении закупки, обязанность, по составлению которой также возлагается на государственного заказчика (необходимо в тех случаях, когда закупка осуществляется посредством в извещении об осуществлении закупки). Извещение формируется с использованием ЕИС, в связи, с чем должно быть подписано усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, после чего подлежит размещению в ЕИС (требования к содержанию такого извещения определены в ч. 1 ст. 42 Федерального закона № 44).
Извещения, кроме прочего, обязаны содержать целый комплекс электронных документов, охватывающих разъяснение предмета закупок, обоснование исходной (максимальной) стоимости договора, требования к содержимому, состав заявки на участие в закупках и т.д. (полный перечень определен в пункте 2 статьи 42 Федерального закона № 44). Та же статья (пункт 3) определяет сроки, в течение которых сообщение должно быть размещено в ЕИС. Право на внесение изменений содержания извещений о закупке предоставляется государственному заказчику (как добровольно, так и в ответ на запрос от любого участника закупок). Процесс внесения корректировок повторяет процесс разработки и утверждения самого сообщения: создание при помощи ЕИС, утверждение расширенной электронной подписью лицом, уполномоченным представлять заказчика, и последующая публикация в ЕИС [8].
Обязанностью государственного заказчика является оценка заявок участников закупки, которая, в свою очередь, осуществляется на основании следующих критериев: цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги, расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ, расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ, квалификация участников закупки и др.
В соответствии с пунктом 44 Федерального закона № 44, государственному органу необходимо предъявить требование к обеспечению заявок для участия в закупке (если начальная (максимальная) цена контракта не превышает 1 миллион рублей).
Процедура электронного конкурса (аукциона, электронной заявки на котировки) стартует с публикации уведомления о закупке в ЕИС. Закупочная комиссия определяет поставщиков (подрядчиков, исполнителей), и государственный орган обязан создать эту комиссию (это обязательство должно быть выполнено до начала закупки). Формирование комиссии включает в себя назначение ее руководителя, определение ее состава и разработку ее рабочего процесса. Если закупка осуществляется у одного поставщика (подрядчика, исполнителя), государственный орган не формирует закупочную комиссию [6].
Важно отметить, что закупочная комиссия не является аналогом государственного заказчика, как это иллюстрируется в части 3 статьи 48 Федерального закона № 44, которая разделяет обязанности комиссии и органа: комиссия занимается рассмотрением и оценкой первых частей предложений для участия в закупке, в то время как орган обязан составить протокол их рассмотрения и оценки..
Участники комиссии обязаны санкционировать данный документ, после чего он утверждается сложной электронной подписью от лица, имеющего полномочия представлять заказчика, и в итоге направляется администратору цифровой площадки. Методика выполнения каждого электронного процесса обладает своими неповторимыми особенностями.
Независимо от вида электронной процедуры, государственному заказчику необходимо заключить договор с победителем соответствующего электронного процесса, основываясь на его результатах. Данное действие происходит до представления в ЕИС протокола о консолидации результатов идентификации поставщика, протокола об отказе участника заключить контракт (если такое происшествие имело место), а также формирования проекта контракта, требования к структуре которого определены в пункте 1 части 2 статьи 51 Федерального закона № 44. На данном этапе участник закупки может выполнить одну из операций, предусмотренных частью 3 статьи 51 Федерального закона № 44, после чего государственный клиент осуществляет одно из действий, управляемых частью 4 статьи 51 Федерального закона № 44:
1) подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в ЕИС и на электронной площадке контракт (в случае, если участник закупки, с которым заключается контракт, разместил необходимые информацию и документы);
2) формирует с использованием ЕИС и размещает в ЕИС (без размещения на официальном сайте) и на электронной площадке без своей подписи проект контракта (в случае, если участник закупки сформировал протокол разногласий);
3) формирует с использованием ЕИС и размещает в ЕИС (без размещения на официальном сайте) и на электронной площадке без своей подписи проект контракта без учета либо с частичным учетом информации, содержащейся в протоколе разногласий, размещенном участником закупки (в этом случае также указывает информацию о причинах отказа учесть полностью или частично информацию, содержащуюся в протоколе разногласий).
Если участник закупки не соблюдает требования, предусмотренные ч.ч. 3, 5 ст. 51 Федерального закона № 44, государственный заказчик принимает следующие решения:
1) формирует протокол об уклонении участника закупки от заключения контракта, а также формирует и направляет обращение о включении информации об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
2) заключает контракт с участником закупки, заявке которого присвоен следующий порядковый номер и который не отозвал такую заявку [3].
Вслед за заключением контракта наступает этап исполнения контракта, что включает в себя следующих комплекс действий: приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения контракта (включая проведение экспертизы); оплату заказчиком поставщику (подрядчику, исполнителю) поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при исполнении, изменении, расторжении контракта.
На основании всего вышеизложенного необходимо заключить, что правовой статус государственного заказчика включает в себя целый комплекс прав и обязанностей, предоставленных ему и возложенных на него в связи с участием в осуществлении закупок. Проведенное исследование позволило выявить ряд проблем нормативно-правового регулирования правового статуса государственного заказчика. К числу таких проблем необходимо отнести [6]:
1) предоставление государственным заказчик права на самостоятельное определение требований, предъявляемых к закупаемым ими товарам (работам, услугам);
2) неопределенность и отсутствие конкретики в содержании Правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг, разработанных и утвержденных Правительством РФ;
3) снятие с государственных заказчиков обязанности предоставлять в качестве отдельного документа обоснование осуществляемых закупок и смещение акцента в части проверки обоснованности осуществляемых закупов в пользу аудита.
Данные проблемы, по нашему мнению, являются актуальными и требуют своего скорейшего решения.
Литература:
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 25.12.2023) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.
Постановление Правительства РФ от 30.09.2019 № 1279 «О планах-графиках закупок и о признании утратившими силу отдельных решений Правительства Российской Федерации» (ред. от 31.12.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 41. Ст. 5713.
Постановление Правительства РФ от 06.08.2020 № 1193 «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частями 5 и 5.1 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (ред. от 31.10.2022) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 33. Ст. 5393.
Аваков Г. Г. Правовой статус участников контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок / Г. Г. Аваков, Е. В. Антонова // Флагман науки. – 2023. – № 8 (8). – С. 389-391.
Антоненко М. А. Понятие «государственный заказ» в законодательстве и цивилистической науке / М. А. Антоненко // Научный вестник Омской академии МВД России. – 2015. – № 3 (58). – С. 63-66.
Шаронов А. Н. Метод обоснования решения при государственных закупках продукции // Актуальные проблемы военно-научных исследований. 2023. № 2 (26). С. 74.
Шаховкин А. В. Понятие государственного заказа в механизме обеспечения нужд Российского государства / А. В. Шаховкин // Современные тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов юридической защиты: Материалы IV всероссийской научно-практической конференции. – Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2018. – С. 197-202.
Шмелева М. В. Особенности правового статуса заказчика в сфере государственных (муниципальных) закупок / М. В. Шмелева, А. В. Шмелев // Вестник Саратовской государственной юридической академии. – 2018. – № 6 (125). – С. 114-121.
.png)
