ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ СТАТУС И ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Аннотация. В статье на основе анализа норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», материалов судебной практики за 2020–2025 годы и научных источников исследуется процессуальный статус прокурора как участника административного судопроизводства. Рассматриваются две основные формы участия прокурора: обращение в суд с административным исковым заявлением и вступление в процесс для дачи заключения. Выявляются проблемы правового регулирования и правоприменения, в том числе связанные с определением пределов самостоятельности прокурора при отказе от иска, с содержанием заключения прокурора и с толкованием категории «публичный интерес». Анализируются перспективные направления совершенствования законодательства, включая проект федерального закона № 975869-8, направленный на унификацию статуса прокурора в различных видах судопроизводства.
Ключевые слова: прокурор, административное судопроизводство, процессуальный статус, административный иск, заключение прокурора, публичный интерес, судебная практика, КАС РФ.
PROCEDURAL STATUS AND FORMS OF PROSECUTOR'S PARTICIPATION IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS: PROBLEMS OF THEORY AND PRACTICE
Abstract. Based on the analysis of the norms of the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation", materials of judicial practice for 2020-2025 and scientific sources, the article examines the procedural status of the prosecutor as a participant in administrative proceedings. Two main forms of prosecutor's participation are considered: applying to the court with an administrative statement of claim and entering into the process to give an opinion. The problems of legal regulation and law enforcement are identified, including those related to determining the limits of the prosecutor's independence in case of refusal of a claim, the content of the prosecutor's opinion and the interpretation of the category of "public interest". The perspective directions for improving legislation are analyzed, including draft Federal Law No. 975869-8 aimed at unifying the status of the prosecutor in various types of legal proceedings.
Keywords: prosecutor, administrative proceedings, procedural status, administrative claim, prosecutor's opinion, public interest, judicial practice, CAS RF.
Введение
Принятие в 2015 году Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) ознаменовало собой формирование самостоятельной процессуальной формы рассмотрения публично-правовых споров. Это потребовало переосмысления роли и полномочий всех участников административного процесса, включая прокурора, традиционно выступающего гарантом законности и защиты публичных интересов [6, с. 67].
Как справедливо отмечает Н.Г. Салищева, административное судопроизводство является ключевым механизмом защиты прав граждан и организаций от незаконных действий публичной власти, а прокурор в этом механизме занимает особое место, обусловленное его конституционной функцией надзора за соблюдением законов [12, с. 72]. В условиях динамично развивающегося законодательства и усложнения государственного управления исследование процессуальных возможностей прокурора в сфере административной юстиции приобретает особую актуальность.
Цель настоящей статьи заключается в комплексном анализе правового статуса и форм участия прокурора в административном судопроизводстве, выявлении проблем правового регулирования и правоприменительной практики, а также в определении перспектив совершенствования законодательства в данной сфере.
1. Правовая природа и процессуальный статус прокурора в административном судопроизводстве
Общие положения об участии прокурора в административном деле закреплены в статье 39 КАС РФ, которая предусматривает две основные формы такого участия: обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, а также вступление прокурора в процесс и дачу им заключения по административным делам, указанным в Кодексе и других федеральных законах [4].
В юридической науке длительное время ведется дискуссия о правовой природе статуса прокурора в судопроизводстве. Как отмечает Д.Б. Абушенко, прокурор не может быть однозначно отнесен ни к сторонам процесса, ни к лицам, оказывающим содействие правосудию, поскольку его статус носит самостоятельный, комплексный характер, обусловленный публично-правовыми функциями органов прокуратуры [1, с. 48].
Согласно части 4 статьи 39 КАС РФ, прокурор, обратившийся в суд с административным иском, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, за двумя исключениями: он не вправе заключать соглашение о примирении и не несет обязанности по уплате судебных расходов. Данное законодательное решение, по мнению Е.А. Борисовой, свидетельствует о стремлении законодателя сохранить баланс между предоставлением прокурору необходимых процессуальных инструментов для защиты публичных интересов и недопущением его отождествления с частным лицом, выступающим в защиту собственных интересов [3, с. 79].
Прокурор, участвующий в деле и дающий заключение, обладает еще более специфическим статусом. Он не является стороной процесса, не заявляет самостоятельных требований, но его процессуальная роль заключается в содействии суду в правильном разрешении дела путем изложения мотивированного мнения по существу спора [10, с. 114].
2. Формы участия прокурора в административном судопроизводстве
2.1. Обращение прокурора в суд с административным исковым заявлением
В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами [4].
Важной гарантией защиты прав социально уязвимых категорий граждан является правило, согласно которому административный иск в защиту прав конкретного гражданина может быть подан прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Данное ограничение направлено на недопущение необоснованного вмешательства прокурора в частные интересы и соблюдение принципа диспозитивности [14, с. 92].
Анализ судебной практики свидетельствует о высокой активности прокуроров по защите публичных интересов в порядке административного судопроизводства. Так, Черемисиновским районным судом Курской области только за январь-ноябрь 2025 года рассмотрено 18 административных дел по искам прокурора. Значительная часть заявлений была подана прокурором в интересах неопределенного круга лиц к муниципальным образованиям с требованиями об оборудовании детских площадок, установке дорожных знаков, ликвидации несанкционированных свалок, организации транспортного обслуживания населения [1].
В качестве примера эффективности прокурорского реагирования можно привести дело № 2а-4110/2024, рассмотренное Иркутским районным судом Иркутской области. Прокурор Иркутского района обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с иском к администрации Иркутского районного муниципального образования о возложении обязанности обеспечить транспортное обслуживание населения между населенными пунктами. Судом установлено, что администрацией муниципального образования не организовано транспортное обслуживание, муниципальные маршруты регулярных перевозок по регулируемым тарифам не установлены, что нарушает права жителей отдаленных поселений. Решением суда, оставленным без изменения апелляционной и кассационной инстанциями, исковые требования прокурора удовлетворены [5].
Особого внимания заслуживает дело о защите прав пенсионера, рассмотренное Черемисиновским районным судом Курской области. Прокурор обратился в суд с иском в интересах пенсионера о взыскании с Министерства здравоохранения Курской области денежных средств в порядке возмещения расходов на приобретение лекарственного препарата, который мужчина должен был получить бесплатно, а также денежной компенсации морального вреда. Решением суда иск прокурора был удовлетворен частично, что подтверждает роль прокурора как защитника социально незащищенных категорий граждан [1].
2.2. Участие прокурора в деле для дачи заключения
Согласно части 7 статьи 39 КАС РФ, прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами. При этом прокурор не дает заключение по административному делу, если административное дело возбуждено на основании его административного искового заявления [4].
Обязательное участие прокурора предусмотрено по наиболее социально значимым категориям дел, в том числе: о защите избирательных прав (статья 243 КАС РФ), о госпитализации в недобровольном порядке (статья 275 КАС РФ), о помещении иностранных граждан в специальные учреждения (статья 269 КАС РФ), об административном надзоре (статья 272 КАС РФ) и другим.
Как справедливо отмечает О.В. Исаенкова, заключение прокурора по таким делам выполняет важную охранительную функцию, поскольку прокурор выступает независимым арбитром, оценивающим обоснованность ограничения конституционных прав граждан [10, с. 117]. По делам о недобровольной госпитализации и помещении в специализированные учреждения заключение прокурора практически всегда определяет исход дела, обеспечивая соблюдение баланса между интересами личности и публичными интересами.
3. Проблемы реализации полномочий прокурора в административном судопроизводстве
3.1. Проблема отказа прокурора от административного иска
Одной из наиболее дискуссионных проблем является определение правовых последствий отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту интересов конкретного гражданина. Анализ судебной практики показывает, что суды не всегда единообразно подходят к разрешению данного вопроса.
Так, Второй кассационный суд общей юрисдикции в определении № 88а-1456/2023 рассмотрел ситуацию, когда прокурор обратился с иском в защиту инвалида о предоставлении жилья, однако в ходе процесса отказался от иска, полагая, что его доверитель получил разъяснения и более не нуждается в защите. Суд первой инстанции прекратил производство по делу. Гражданин обжаловал определение, указав, что он не отказывался от своих требований. Кассационная инстанция отменила определение о прекращении производства, указав, что при отказе прокурора от иска, поданного в защиту интересов гражданина, который сам не обладает процессуальной дееспособностью или не поддерживает отказ, суд обязан рассмотреть дело по существу, если этого требует гражданин, в соответствии со статьей 54 КАС РФ [8].
Данное дело, по мнению А.А. Павлова, высвечивает проблему соотношения воли прокурора и воли лица, в чьих интересах подан иск [11, с. 34]. Прокурор не является полным хозяином процесса, он действует в чужих интересах, поэтому его процессуальная самостоятельность должна иметь определенные пределы, особенно когда речь идет о защите прав социально уязвимых категорий граждан.
3.2. Проблема определения публичного интереса
Другой важной проблемой является определение содержания категории «публичный интерес» как основания для обращения прокурора в суд. Законодатель не раскрывает данное понятие, что порождает неоднозначную судебную практику.
Показательным в этом отношении является определение Верховного Суда Российской Федерации № 5-КА22-48-К2 от 2022 года. Прокурор обратился в суд с иском об оспаривании результатов кадастровой оценки земельного участка, полагая, что завышенная стоимость нарушает интересы муниципального образования, поскольку бюджет недополучает налоги. Суды нижестоящих инстанций отказали прокурору, указав, что прокурор не является субъектом, уполномоченным оспаривать кадастровую стоимость, поскольку такое право принадлежит только собственнику. Верховный Суд Российской Федерации отменил решения нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение, указав, что прокурор вправе обратиться в суд в защиту публичных интересов, в том числе интересов муниципального образования, если усматривает нарушение закона органами власти при утверждении результатов оценки [9].
Данное решение демонстрирует тенденцию к расширительному толкованию права прокурора на обращение в суд по экономическим вопросам, если они затрагивают публичные интересы. Как отмечает М.С. Павлова, содержание публичного интереса должно определяться с учетом конкретных обстоятельств дела и не может быть сведено к закрытому перечню [6, с. 72].
3.3. Проблема содержания заключения прокурора
Определенные вопросы возникают и в отношении содержания заключения прокурора по административному делу. КАС РФ не устанавливает требований к форме и содержанию такого заключения, что на практике приводит к тому, что заключения нередко носят формальный характер, ограничиваясь общими фразами о законности требований.
Как справедливо указывает О.В. Исаенкова, заключение прокурора должно содержать анализ фактических обстоятельств дела, оценку представленных доказательств, толкование подлежащих применению правовых норм и мотивированный вывод по существу дела [10, с. 119]. Только такое заключение может действительно способствовать правильному разрешению спора.
4. Перспективы совершенствования законодательства
В июле 2025 года в Государственную Думу Российской Федерации внесен законопроект № 975869-8, предусматривающий существенные изменения правового регулирования участия прокурора в гражданском, административном и арбитражном процессе [7].
Законопроект предлагает единую формулировку, согласно которой «прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан в целях обеспечения законности». Данная новелла направлена на унификацию статуса прокурора в различных видах судопроизводства и расширение его полномочий по защите публичных интересов.
Особого внимания заслуживает предложение изменить момент дачи прокурором заключения по делу. Авторы законопроекта предлагают вернуться к модели, ранее предусмотренной Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, согласно которой прокурор дает заключение после прений сторон, перед удалением суда в совещательную комнату. Обосновывается это тем, что итоговые выступления участников процесса должны учитываться прокурором в его заключении [7].
Кроме того, законопроект предусматривает, что заключение прокурора должно быть обязательно для учета судом, при этом в случае несогласия с мнением прокурора суд обязан мотивировать свою позицию. Неявка прокурора на судебное заседание по так называемым «обязательным» категориям дел предлагается считать основанием для отложения судебного разбирательства.
Еще одно значимое предложение касается наделения прокурора правом обжалования любого незаконного, необоснованного судебного акта независимо от участия в деле, а также установления особого порядка рассмотрения кассационных и надзорных представлений Генерального прокурора Российской Федерации в Верховном Суде Российской Федерации [7].
Данные законодательные инициативы, по мнению А.Г. Кучерены, направлены на усиление роли прокурора как гаранта законности в судебном процессе и повышение эффективности защиты публичных интересов [5, с. 26].
Заключение
Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие выводы.
Процессуальный статус прокурора в административном судопроизводстве носит самостоятельный, комплексный характер, обусловленный публично-правовыми функциями органов прокуратуры. Прокурор выступает в двух основных процессуальных ролях: как процессуальный истец при обращении в суд с административным иском и как лицо, участвующее в деле для дачи заключения по наиболее социально значимым категориям дел.
Судебная практика последних лет демонстрирует высокую активность прокуроров по защите публичных интересов и прав социально уязвимых категорий граждан в порядке административного судопроизводства. Одновременно практика выявляет ряд проблем правового регулирования, требующих законодательного решения: определение пределов самостоятельности прокурора при отказе от иска, поданного в интересах конкретного гражданина; установление требований к содержанию заключения прокурора; уточнение критериев отнесения тех или иных интересов к категории публичных.
Перспективным направлением совершенствования законодательства является унификация процессуального статуса прокурора в различных видах судопроизводства, расширение его полномочий по защите публичных интересов и повышение эффективности участия в проверочных инстанциях. Представленный в Государственную Думу законопроект № 975869-8 в целом отвечает указанным задачам и может способствовать повышению эффективности участия прокурора в административном судопроизводстве.
Дальнейшие научные исследования в данной сфере должны быть направлены на выработку единых подходов к определению содержания публичного интереса, совершенствование процессуальных форм участия прокурора в различных категориях административных дел, а также на анализ эффективности предлагаемых законодательных изменений.
Список литературы
Абушенко Д.Б. Проблемы определения процессуального статуса прокурора в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2024. № 2. С. 45–62.
Борисова Е.А. Формы участия прокурора в административном судопроизводстве: проблемы теории и практики // Закон. 2023. № 8. С. 76–89.
Исаенкова О.В. Заключение прокурора в административном судопроизводстве: процессуальные проблемы // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2023. № 4. С. 112–120.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2024) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.
Кучерена А.Г. Роль прокурора в защите прав граждан в административном судопроизводстве // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2024. № 3. С. 22–29.
Павлов А.А. Отказ прокурора от административного иска: проблемы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2024. № 5. С. 31–37.
Павлова М.С. Законные и публичные интересы в административном судопроизводстве в России: проблемы толкования // Сравнительное конституционное обозрение. 2022. № 5 (160). С. 63–77.
Проект федерального закона № 975869-8 «О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» // Система обеспечения законодательной деятельности ГАС «Законотворчество». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/975869-8 (дата обращения: 25.02.2026).
Салищева Н.Г. Участие прокурора в административном судопроизводстве: некоторые вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2024. № 4. С. 67–78.
Старилов Ю.Н. Прокурор в системе субъектов административного судопроизводства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия Право. 2024. № 2. С. 88–101.
Ярков В.В. Перспективы развития института участия прокурора в административном судопроизводстве // Закон. 2025. № 1. С. 89–98.
Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20.08.2025 по делу № 8а-12720/2025 [88а-12950/2025] // СПС «Гарант».
Определение Верховного Суда Российской Федерации № 5-КА22-48-К2 от 2022 года // СПС «КонсультантПлюс».
Определение Второго кассационного суда общей юрисдикции № 88а-1456/2023 // СПС «КонсультантПлюс».
Черемисиновским районным судом рассмотрено 62 гражданских и административных дела по искам прокурора // Объединенная пресс-служба судебной системы Курской области. 24.11.2025. URL: https://cheremisinovsky.krs.sudrf.ru (дата обращения: 25.02.2026).
