Научная статья

Научная статья на тему «Совершенствование работы территориальных органов исполнительной власти с обращениями граждан».

Выполнила студентка 5 курса МФЮА

Гусьева Ксения Александровна

Актуальность темы исследования.

Обращения граждан являются формой непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами.

Обращение граждан — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Работа с обращениями граждан — это самостоятельный участок службы документационного обеспечения управления.

Помимо указанных общественно-политического и правозащитного аспектов права на обращение, можно говорить также о его «информационном» формате. Так, В.Д. Сорокин отграничивает производство по предложениям и заявлениям граждан от производства по административно-правовым жалобам и спорам. При этом учёный указывает, что первое выделенное производство связано «в известном смысле ... с реализацией конституционного права «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», за исключением сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации)». Думается, что информационный аспект права граждан на обращение допустимо рассматривать с двух сторон.

Во-первых, обращение граждан в государственные органы и органы местного самоуправления совершенно справедливо можно оценить как законный способ получения информации.

Во-вторых, «следует отметить, что это право предполагает и право на получение официального ответа на своё обращение»¹, в котором в случае отказа в удовлетворении требований, заявленных в обращении, должна содержатся информация о причинах такого отказа (со ссылкой на положения закона) и сведения, необходимые для обжалования принятого решения.

Таким образом, право на обращение представляет собой элемент системы субъективных публичных прав, определение понятия которого возможно посредством изложения тесной взаимосвязи с другими компонентами системы - субъективными публичными правами. А именно право граждан на обращение является формой непосредственного участия в управлении делами публичной власти; законным способом защиты прав и свобод человека, а также получения информации. Более того, следует согласиться с А.Б. Зеленцовым, который отмечает, что «право на обращение выступает как важная составляющая часть реализации прав граждан на митинги и демонстрации, свободу мысли и слова».² В этой связи можно выделить обеспечительную функцию института обращений граждан.

К сожалению, ни в науке, ни в нормативной практике не сложился общепризнанный перечень обращений граждан.

Так, И.Ш. Килясханов, говоря о праве граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, раскрывает его посредством процедур рассмотрения предложений и заявлений. Другими словами, учёный исключает из орбиты производства по обращениям граждан жалобу.

Аналогичную позицию занимает В.Д. Сорокин³, который полагает разумным обособить производство по административно-правовым жалобам и спорам от производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций, «поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от целей, достигаемых посредством заявлений, а также предложений. Поскольку каждой из названных форм обращений присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения указанных обращений».

В то же время Л.Л. Попов⁴ утверждает, что обращения граждан могут быть трёх видов: предложения, заявления, жалобы. Следует отметить, что данная точка зрения в юридической науке является приоритетной, её придерживается большинство учёных-юристов. Кроме того, трёхчленная типология обращений граждан, предусмотренная в Указе 1968 г., сохраняется в Законе № 59-ФЗ.⁵ Выделение трёх видов обращений также характерно для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, посвящённых регулированию порядка их рассмотрения.

Однако, в свою очередь, Н.Ю. Хаманева⁶ поясняет, что термин «обращение» носит собирательный характер, и указывает, что действующее законодательство включает в него предложение, заявление, ходатайство и жалобу. Аналогичную позицию занимает А.В. Минашкин.

С.В. Васильева отмечает, что «по характеру содержания и направленности итогового ответа обращения классифицируются на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции».⁷ Следует обратить внимание, что региональное и муниципальное законодательство об обращениях граждан, как правило, предусматривает более трёх видов обращений.

Таким образом, можно констатировать, что в теории административного права сложились три точки зрения по вопросу о видах обращений граждан. Согласно одной из них, в рамках производства по обращениям граждан следует рассматривать только предложения и заявления граждан. Сторонники узкого подхода ратуют о необходимости и целесообразности обособления производства по жалобам.

Сторонники традиционного подхода придерживаются классической типологии обращений, и в пределах одного производства склонны рассматривать предложения, заявления и жалобы. Учёные данной группы, видимо, полагают, что нет достаточных оснований к дифференцируемому нормативному регулированию указанных видов обращений.

Приверженцы расширенного деления обращений граждан усматривают практическую необходимость и нормативную целесообразность выделения и определения того или иного вида обращений. Следует признать справедливым и практически оправданным стремление данной группы учёных. Это обусловлено прежде всего тем, что федеральный, региональный и муниципальный законодатель достаточно широко оперирует целым спектром названий обращений граждан. Помимо традиционных видов обращений (предложение, заявление, жалоба) наиболее часто встречаются ходатайство и петиция. Однако крайне затруднительно найти их понятия с теоретически обоснованными признаками, позволяющими достаточно точно квалифицировать то или иное обращение именно как ходатайство или петицию. Широкое нормотворческое употребление неопределённых теорией видов обращений, ставит перед наукой задачу - «догнать» и проанализировать практику. При этом целью исследования является, с одной стороны, установление действительной необходимости введения и использования термина, с другой - представление доказательств порочности сложившейся практики.

В своё время анализу объёма понятия «обращения», определению его видов, критериям их разграничения особое внимание уделил А.И. Третьяков.⁸

В результате проделанной аналитической работы учёный пришёл к выводу о том, что «система классификации обращений как формы участия граждан в государственном управлении и обеспечения законности при его осуществлении содержит в себе три вида: а) предложения, б) заявления, в) жалобы». Введение же в практику рассмотрения обращения граждан их дополнительных (дублирующих) видов (ходатайства, коллективные обращения, петиции, письма) повлечёт за собой, по его мнению, значительные материальные затраты, путаницу при подаче и рассмотрении собственно обращения.

Безусловно, стремление к выделению дополнительных «видов обращений по незначительным признакам» таит в себе опасность излишней формализации производства по обращениям граждан, стимулирования произвола со стороны чиновников, и, как следствие, - бюрократизацию государственного аппарата и значительные трудности организационного характера при осуществлении гражданами конституционного права на обращение. При выделении того или иного вида обращения, бесспорно, следует исходить из его практической необходимости и возможности быть «пойманным» нормативным полем, т.е. возможности закрепления осязаемых правом особенностей вида обращения, которые, в конечном итоге, будут иметь правореализационный эффект. В этой связи хочется обратить внимание на достаточно любопытный и показательный факт. В Заключении Правового отдела Государственной Думы по проекту Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» говорится, что несмотря на то, что статья 3 закона «Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе» содержит термины «предложения граждан», «заявления граждан», «жалобы граждан», указанные понятия не используются в тексте закона.

В данной ситуации совершенно справедлива озабоченность специалистов не понятным выделением каких-либо видов обращений. Подобного рода озабоченность оправдано возникает и при анализе уже действующих региональных законов об обращениях граждан, в которых не совсем точно прослеживается критерий разграничения фигурируемых в законах видов обращений. Это, в конечном итоге, и может привести к возникновению мнения о нецелесообразности выделения тех или иных обращений «по незначительным признакам».

Убедительно прослеживается разница только между предложением, заявлением и жалобой. Под предложением, как правило, понимают обращение гражданина, направленное на улучшение организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов экономической, политической, социально-культурной и других сфер социальной жизнедеятельности. Заявление — это обращение гражданина, обусловленное потребностью в реализации принадлежащих ему прав, закреплённых законодательством. А жалоба, в свою очередь, представляет собой обращение, направленное с целью восстановления нарушенных (кажущихся таковыми) прав, свобод и законных интересов.

Лёгкость разграничения предложения, заявления и жалобы обусловлена относительной очевидностью классификационного критерия - характер соотношения обращения с субъективными правами заявителя.

Так, что касается предложения, то оно как вид обращения не имеет связи с какими-либо отдельными субъективными правами, за исключением провозглашённых конституционных прав и свобод. А именно - права на непосредственное управление делами государства, свободу слова и собственно права на обращение граждан, предусмотренных соответственно ст. 32, 29, 33 Конституции РФ. Кроме того, при нормативном определении предложения, как правило, акцентируется внимание на том, что данный вид обращения не связан с нарушением прав человека.

Заявление и жалоба (в отличие от предложения) имеют прямое отношение к целому ряду субъективных прав. Принимая во внимание четырёхэлементную структуру последнего, включающую: возможность определённого поведения субъекта; возможность требования соответствующего поведения от обязанного лица; возможность обращаться за защитой к компетентным органам; возможность пользоваться определённым социальным благом⁹, можно усмотреть следующую связь субъективного права, с одной стороны, - с заявлением, с другой стороны - с жалобой.

Так, очевидно, что заявление оказывается способом реализации возможности определённого поведения субъекта, возможности требования соответствующего поведения от обязанного лица и возможности пользования определённым социальным благом. В этом и состоит связь субъективного права с заявлением. Кстати, данная характеристика заявления указывает на то, что данный вид обращения должен иметь исключительно письменную форму и являться индивидуальным. Что же касается жалобы, то вполне разумно предположить, что её связь с субъективным правом лежит в рамках такого элемента последнего как возможность обращения за защитой к компетентным органам. При этом очевидно, что жалоба - как реальное средство защиты - может быть только в письменной форме.

Изложенное свидетельствует о том, что заявление и жалоба вместе представляют собой некое функциональное целое, позволяющее осуществить декларируемые законодательством субъективные права. Так, с одной стороны, мы имеем дело с заявлением, которое олицетворяет процедуру реализации права, фактически являясь её началом, и выступает юридическим фактом, приводящим в действие механизм претворения данного права. С другой стороны, как было отмечено, субъективное право предполагает наличие возможности его защиты. С этой точки зрения, безусловно, следует согласится с М.В. Карасёвой, которая пишет, что «служить средством охраны прав и законных интересов граждан - одна из основных функций ... права на обжалование». Поэтому право жалобы есть юридическая гарантия реализации прав человека. Другими словами, субъективное право - декларативно, если отсутствуют механизмы его реализации и защиты, которые представляют собой систему публичных правоотношений, главным образом, административно- правовых отношений.

Изучение нормативно-правового материала позволило выделить два подхода к определению ходатайства. Согласно одному из них ходатайство - это вид обращения гражданина, общественной организации, депутата или должностного лица в поддержку просьбы иного лица о признании за ним определённого статуса, прав и свобод. Данная формулировка, по меньшей мере, является странной и вряд ли соответствует стандартам и принципам правового государства.

Второй подход является более приемлемым с позиций правого государства. Ст. 2 Закона г. Москвы «Об обращениях граждан» от 18 июня 1997 г. № 25¹⁰ определяет ходатайство как письменное обращение гражданина с просьбой о признании за ним определённого статуса, прав, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих. При таком понимании «ходатайства» его практически невозможно отграничить от «заявления», поскольку признание определённого статуса, гарантий и льгот (ходатайство) неразрывно сопряжено с реализацией прав граждан (заявление). Выдача документов, подтверждающих статус или льготы, также не является исключительной прерогативой и, соответственно, характерной чертой «ходатайства».

К примеру, согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 03.11.2013), одним из документов, представляемых при государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, является подписанное заявителем заявление (подпункт «а» п. 1 ст. 22.1 Закона). В то же время регистрирующий орган выдаёт заявителю документ, подтверждающий факт государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя (п. 3 ст. 11 Закона). Нет никаких сомнений в том, что данный регистрационный документ даёт возможность говорить об особом правовом статусе физического лица - индивидуальный предприниматель.

Следуя логике регионального законодателя, физическое лицо в указанном случае должно подавать не заявление, а ходатайство. Другими словами, при вышеуказанной трактовке понятие «ходатайство» лишено смысла введение данного понятия в правовую терминологию. Однако широкое распространение «ходатайства» в нормативном материале не позволяет быстро свернуть изучение вопроса. Аналитический подход к проблеме заставляет выйти за административно-правовые рамки исследования.

Вторым широко распространённым спорным видом обращения является петиция. Ст. 2 Закона Тамбовской области «О порядке рассмотрения обращений граждан в Тамбовской области»¹¹ рассматривает петицию в качестве коллективного обращений граждан в органы власти Тамбовской области о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения областного законодательства. Данное определение характерно и для целого ряда иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, рассматривающих петицию в качестве вида обращения. Однако такое понимание не позволяет отграничить петицию от коллективного предложения. Выход из сложившейся ситуации усматривается в законодательстве г. Москвы, где нашло закрепление право на реализацию гражданской законодательной инициативы жителей г. Москвы. Согласно ч. 2 ст. 1 Закона г. Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»¹², жители города осуществляют гражданскую законодательную инициативу путём внесения в Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы и соответствующего проекта закона города Москвы. Думается, что гораздо разумнее с теоретических и практических позиций было бы рассмотрение петиции именно в качестве коллективного обращения, направляемого гражданами в законодательные органы власти. Такой подход позволит придать петиции качественное своеобразие, нормативную и научную обособленность.

Таким образом, раскрытие понятия права на обращение посредством типологии обращений, позволяет заключить, что обращения граждан есть комплексный правовой институт, устанавливающий юридическую базу взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами при подаче последними предложения, петиции, заявления, ходатайства, жалобы на рассмотрение органов публичной власти.

Таким образом, правовая масштабность института обращений граждан предоставляет возможность оценить его значимость для современного правового государства и цивилизованного общества. Отсюда также вытекает, что право на обращение являет собой одну из юридических гарантий иных прав и свобод, декларируемых законодательством. Подобная характеристика рассматриваемого субъективного права, в свою очередь, позволяет судить о нём как о неотъемлемом правовом институте, придающем праву системный характер.

Более ясное представление о роли института обращений с выявлением его сущностных характеристик можно получить, рассмотрев его в рамках системы государственного управления. Так, Н.И. Глазунова¹³ считает, что системный подход к изучению государственного управления позволяет пред ставить его как функционирование нескольких сложных социальных систем:

система управляющая - государство как определяющий субъект управления;

система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных и субъектно-объектных. Общественная система формирует, главным образом, содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества возможностей государства.

Очевидно, что право на обращения в системе государственного управления является одним из элементов блока «система взаимодействия», который целиком обусловлен спецификой систем управляющей и управляемой. Несмотря на принципиальные различия в характеристиках субъекта и объекта государственного управления, они находятся в диалектической взаимосвязи. Государство (государственный аппарат) невозможно без общества, общество, в свою очередь, нуждается в организующем его начале, без которого оно немыслимо. Противоречие между ними состоит в том, что отношения возникают между сторонами, одна из которых рассматривается в качестве субъекта - государство, вторая - общество - в качестве объекта. Бесспорно, что общество также оказывает воздействие на государство, и в этом случае оно выступает в качестве субъекта, в то время как последнее становится объектом. Однако государство оказывает несравнимо большее воздействие на общество и практически во всех случаях оставляет за собой последнее слово.

Тем не менее государственное управление есть сложный социальный процесс, рассматривать который следует в качестве системы взаимосвязанных элементов. Структура государственного управления предопределена, главным образом, его природой, целями и задачами, а также функциями. Государственное управление, как, впрочем, и любое другое социальное управление, есть целенаправленный процесс воздействия, которое, безусловно, имеет двойственный характер. С одной стороны, государство воздействует на общество, с другой стороны, оно неминуемо ощущает на себе влияние последнего. И таким образом характеристики объекта управления предопределяют структуру субъекта управления и характер оказываемого им воздействия. Государственные органы не могут не учитывать потребностей и обусловленных ими интересов общества. Игнорирование реальных характеристик поля государственного воздействия ведёт к снижению эффективности государственного управления, к различного рода противоречиям и конфликтам общества и государства. Следовательно, государство обязано позаботиться о развитии действенных механизмов, позволяющих учитывать в ходе публичной деятельности предложения и жалобы граждан, которые дают возможность скорректировать организацию и деятельность государственных органов.

Конечно, одним из таких механизмов, позволяющим установить баланс частных и публичных интересов, является институт обращений в органы публичного управления. Современный уровень правовой регламентации права на обращения в органы государственной и муниципальной власти, к сожалению, является достаточно низким, что не позволяет его рассматривать в полной мере в качестве механизма. Однако значение данного института для развитого демократического общества велико. Важность обращений в государственные органы и органы местного самоуправления, главным образом, продиктована необходимостью постоянного учёта мнения общества, его потребностей и проблем. Учёт и адекватное реагирование на запросы и предложения членов общества при осуществлении публичной деятельности неизбежно приведут к эффективности государственного управления. Поэтому совершенно справедливо указывает Г.В. Атаманчук: важная роль принадлежит институту обращений именно как «каналу анализа и оценки государственно- го управления»¹⁴. Действительно, соглашаясь с учёным, трудно предположить, что какой-либо ещё институт может дать настолько точную информацию о жизни людей, их потребностях.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о том, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.

Обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.

Список использованных источников

Федеральный закон от 02.05.2014 №59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

О гражданской законодательной инициативе: Закон г. Москвы от 11 декабря 2010 г. № 64 // Ведомости Мос. гор. Думы. 2011. № 2.

О порядке рассмотрения обращений граждан в Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 17 сентября 2012 г. № 230-3 // Тамбовская жизнь. 2012. 5 окт.

Об обращениях граждан: Закон г. Москвы от 18 июня 2005 г. № 25 с изм. от 21 июня 2008 г. // Ведомости Мос. Думы. 2005. № 7; Ведомости Мое. гор. Думы. 2008. № 8.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2010. - 584 с.

Глазунова Н.И. Система государственного управления : учеб. - М. : Изд-во : ЮНИТИ-ДАНА, 2020. - 551 с.

Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации / С.В. Васильева // Законодательство и экономика. - 2018.-№ 5. - С. 35-42.

Зеленцов А.В. Обращения граждан как административно-правовая форма / А.Б. Зеленцов // Вестник РУДН. Сер. Юридические науки. - 2011. - № 1. - С. 5-15.

Кшясханов И.Ш. Административно-процессуальное право : курс лекций / И.Ш. Килясханов. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - 399 с.

Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право : учеб. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2018. - 540 с.

Административное право : учеб. / [под ред. Л.Л. Попова]. - М. : Юристъ, 2020. - 697 с.

Третьяков А.И. Производство по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в деятельности органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук / А.И. Третьяков. - М., 2019. - 212 с.

Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. - М. Институт государства и права Российской Академии наук, 2018.-216 с.