Правовое регулирование предоставления и отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги

Правовое регулирование предоставления и отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги

Федеральный закон № 210-ФЗ определяет государственную услугу как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги».

Муниципальная услуга – «деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований»¹.

Порядок оказания государственных и муниципальных услуг определяется соответствующими нормативными правовыми актами, в частности, административными регламентами, которые должны быть приняты для каждой государственной и муниципальной услуги.

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг установлен Постановлением Правительства РФ от 20.07.2021 № 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации».

Административные регламенты разрабатываются и утверждаются органами, предоставляющими государственные услуги, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также в соответствии с единым стандартом предоставления государственной услуги (при его наличии) после внесения сведений о государственной услуге в федеральную государственную информационную систему «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»².

Согласно названным Правилам в административный регламент включаются следующие разделы:

а) общие положения;

б) стандарт предоставления государственной услуги;

в) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур;

г) формы контроля за исполнением административного регламента;

д) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

Наиболее важная для получателя услуг информация содержится в стандарте государственной или муниципальной услуги, который является обязательной частью административного регламента и должен соответствовать единым требования к предоставлению государственной и (или) муниципальной услуги (единому стандарту предоставления государственной и (или) муниципальной услуги), установленным Правительством Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Статья 5 Федерального закона № 210-ФЗ закрепляет право заявителей на получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги и с единым стандартом, что свидетельствует о важности стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг в системе правовых актов, регулирующих указанные общественные отношения.

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги определяет основные требования к оказанию государственной или муниципальной услуги и согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ предусматривает:

1) наименование государственной или муниципальной услуги;

2) наименование органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу;

3) результат предоставления государственной или муниципальной услуги;

4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взимания в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государственной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой государственной или муниципальной услуги, в том числе к обеспечению доступности для инвалидов указанных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации о социальной защите инвалидов;

13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Сам процесс предоставления публичной услуги состоит из следующих административных процедур:

1) прием и регистрация запроса (заявления) о предоставлении публичной услуги (далее - запрос);

2) прием запроса к рассмотрению или отказ в принятии запроса к рассмотрению. Процесс предоставления публичной услуги включает данную административную процедуру, только если в материальном акте закрепляются возможность и основания отказа в приеме запроса к рассмотрению, то есть возврат запроса;

3) межведомственное информационное взаимодействие, которое осуществляется с целью получения информации и документов, которые необходимы для предоставления публичной услуги;

4) принятие решения о предоставлении испрашиваемого блага или информации или отказ в предоставлении испрашиваемого блага или информации;

5) направление (выдача) заявителю решения о предоставлении испрашиваемого блага или информации или отказ в предоставлении испрашиваемого блага или информации.

Одним из обязательных подразделов стандарта предоставления публичной услуги является раздел, закрепляющий исчерпывающий перечень оснований для приостановления предоставления публичной услуги или отказа в ее предоставлении.

При этом хочу отметить, что термин «отказ в предоставлении публичной услуги» используется только в Федеральном законе № 210-ФЗ и нормативных правовых актах, регламентирующих требования к содержанию административных регламентов. В иных нормативных актах, устанавливающих полномочия органов публичной власти и порядок их реализации, например в Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе Российской Федерации и др., указанный термин не используется, а в качестве одного из возможных вариантов решения органа публичной власти по реализации его полномочий по предоставлению гражданам и юридическим лицам по их запросам какого-либо блага или информации указывается отказ в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации (например, отказ в предоставлении земельного участка, отказ в выдаче разрешения на строительство и т.п.). Кроме того, в ряде материальных актов наряду с отказом в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации предусматривается отказ в принятии заявления к рассмотрению (возврат заявления и документов).

Из анализа административных регламентов, проведенных Сурковой И.С., следует, что при установлении в них оснований отказа в предоставлении публичной услуги используются три подхода³.

Первый подход используется в большинстве административных регламентов и заключается в том, что в административном регламенте под отказом в предоставлении публичной услуги понимается отказ в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации и, соответственно, установленные в нем основания для отказа в предоставлении публичной услуги дублируют юридические факты, являющиеся основаниями для отказа в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации, предусмотренные в материальных актах⁴.

При использовании второго подхода в качестве оснований для отказа в предоставлении публичной услуги в административном регламенте закрепляются юридические факты, которые согласно положениям материальных актов являются основаниями для отказа в принятии заявления к рассмотрению, а также основаниями для отказа в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации, то есть под отказом в предоставлении публичной услуги понимается как отказ в принятии заявления к рассмотрению, так и отказ в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации⁵

Третий подход используется в достаточно небольшом количестве административных регламентов, как правило, принятых в последние два-три года, и состоит в том, что под отказом в предоставлении публичной услуги в административном регламенте понимается отказ в принятии заявления к рассмотрению (возврат заявления и документов), а отказ в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации указывается как один из результатов предоставления публичной услуги. При этом при установлении оснований для отказа в предоставлении публичной услуги в административном регламенте указываются юридические факты, которые в соответствии с материальными актами являются основаниями для возврата заявления и документов, а если возврат заявления и документов в материальном акте не предусмотрен, то в административном регламенте указывается, что основания для отказа в предоставлении публичной услуги не предусмотрены⁶.

Я согласна с Сурковой И.С., которая считает, что использование различных подходов к пониманию отказа в предоставлении публичной услуги на практике приводит к тому, что в административных регламентах, регулирующих порядок предоставления одной и той же публичной услуги, в зависимости от уровня органа публичной власти, ее предоставляющего и, соответственно, разрабатывающего и принимающего административный регламент, устанавливаются различные основания для отказа в предоставлении публичной услуги.

Вместе с тем правовой основой для разработки административных регламентов всегда является материальный акт, следовательно, стандарт предоставления публичной услуги, в том числе и основания отказа в предоставлении публичной услуги, должен быть идентичен в административных регламентах, регулирующих предоставление публичной услуги, вне зависимости от уровня органа публичной власти, ее предоставляющего.

С целью выработки единообразного подхода к пониманию отказа в предоставлении публичной услуги целесообразно рассматривать предоставление публичной услуги как процесс реализации органом публичной власти принадлежащего ему полномочия по предоставлению заявителю какого-либо блага или информации. Указанный процесс можно определить как урегулированную административными регламентами последовательность логически обособленных административных процедур, каждая из которых характеризуется собственным основанием для ее начала, содержанием действий, входящих в ее состав, и результатом.

Таким образом, как и Суркова И.С., считаю, что с целью использования в административных регламентах единого подхода к пониманию отказа в предоставлении публичной услуги федеральному законодателю необходимо либо дать легальную дефиницию термину «отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги», либо при закреплении требований к содержанию раздела административных регламентов, определяющего стандарт предоставления публичной услуги, использовать терминологию материальных норм и предусмотреть в указанном разделе вместо подраздела, устанавливающего основания для отказа в предоставлении публичной услуги, подраздел, устанавливающий основания для возврата запроса, и подраздел, закрепляющий основания для отказа в предоставлении испрашиваемого заявителем блага или информации.